Отвечает директор по управлению проектами Любовь Малегина.
Как уже не раз отмечалось, развитие экономики и повышение благосостояния населения наиболее эффективно с применением механизмов государственно-частного партнерства. Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, - объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые публичные службы - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.
Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.
ГЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.
Принятые в мировой практике и действующие в Российской Федерации классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы (инструменты):
Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В Российской Федерации данный вид деятельности регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Государственные заказы весьма важны для частного бизнеса, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.
Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.
Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Концессии представляют собой в наибольшей степени развитую, комплексную и перспективную форму ГЧП.
Особенность концессии состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.
Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, в которых необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Существует три вида концессий:
- на уже существующие объекты инфраструктуры;
- на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
- передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.
Актуальность ГЧП определяется и тем, что в настоящее время в России концессионные соглашения используются в основном в ЖКХ, при строительстве автодорог, железных дорог и портов. Однако ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях.
В настоящее время Правительство РФ в качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривает:
- развитие производственной и транспортной инфраструктуры;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- здравоохранение и социальные услуги;
- финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации;
- развитие инновационной инфраструктуры.
В июле 2009 года между Росавтодором и концессионером в лице ОАО «Главная дорога» подписано первое концессионное соглашение о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе «Нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» «Москва-Минск».
Первая концессия в ЖКХ реализуется в Санкт-Петербурге. Проект направлен на развитие систем коммунальной инфраструктуры водоснабжения и водоотведения Санкт-Петербурга.
В Ханты-Мансийском автономном округе заключено первое концессионное соглашение в ЖКХ по передаче системы теплоснабжения города частному оператору.
Инвестиционный фонд Российской Федерации - на сегодняшний день самый действенный и эффективный инструмент государственно-частного партнерства, с помощью которого реализуются социально значимые инвестиционные проекты в различных субъектах Российской Федерации, направленные на улучшение благосостояния населения, развитие конкуренции в сфере производства, модернизацию энергетической, коммунальной и транспортной инфраструктуры.
Национальные проекты. в области жилищного строительства, здравоохранения, образования и сельского хозяйства. Механизм ГЧП реализуется в рамках подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строиетельства» ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы, а также в рамках Государственной программы поддержки развития сельского хозяйства.
В инновационной сфере государственно-частное партнерство, по мнению специалистов, обретает формы мегапроектов или крупных инновационных проектов, наукоградов и кластерного развития НИОКР, свободных экономических зон, технопарков и бизнес-центров и в других областях. Данные проекты могут реализовываться в рамках государственных, федеральных целевых программ и стратегий развития различных отраслей промышленности, науки и техники, национальной безопасности, освоения космоса и др. Привлечение частного капитала производится путем проведения открытых и закрытых конкурсов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
К таким программам можно отнести следующие:
- ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года»;
- федеральная космическая программа России на 2006-2015 годы;
- ФЦП «Развитие гражданской морской техники» на 2009-2016 годы;
- ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008-2015 годы;
- ФЦП «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)»;
- ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2013 годах»;
- ФЦП «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009-2015 годы»;
- ФЦП «Глобальная навигационная система»;
- ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы»;
- ФЦП «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009-2013 годы)».
Осенью 2009 года в Госдуме на заседании круглого стола «Инновационное развитие России: проблемы законодательного обеспечения» обсуждался пакет законопроектов «Инновационная Россия», разработанный группой депутатов, учёных, политиков.
Подготовленный пакет законопроектов содержит как меры поддержки научных исследований, так и меры стимулирования инновационной деятельности и спроса на инновации.
Ключевым в пакете является проект федерального закона «Об инновационной деятельности», дающий разъяснения понятиям «инновация», «инновационный проект», «инновационная деятельность», «инновационная инфраструктура», и т. д., а также предусматривающий мероприятия по финансированию инновационной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Помимо этого, было представлено несколько законопроектов, вносящих поправки в Налоговый кодекс РФ. В частности, предлагается снижение ставки единого социального налога до 15,5 процентов для работодателей — научных организаций и инновационных предприятий, зарегистрированных в порядке, предусмотренном законом «О науке и научно-технической политике».
Также предложено освободить от налога на прибыль средства, полученные безвозмездно организациями науки и фондами поддержки науки и образования. Разработано и много других налоговых преференций для организаций, работающих в сфере науки и инноваций.
По словам одного из авторов пакета законопроектов «Инновационная Россия» депутата Ивана Грачева, рассмотренные на круглом столе инициативы будут вынесены на повестку дня Государственной Думы в первом квартале 2010 года.
Также в качестве форм государственно-частного партнерства могут рассматриваться государственные корпорации.
Некоторые специалисты рассматривают в качестве инструментов ГЧП особые экономические зоны.
Особые экономические зоны. Идея особых экономических зон (ОЭЗ) – формирование точек роста на специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных условиях. В России определены три типа ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные. В ближайшее время должны появиться и портовые зоны. Механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем направлениям: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Статус особой экономической зоны присваивается по результатам федерального конкурса, на котором рассматриваются заявки регионов.
Уже первые конкурсы на создание ОЭЗ показали значительный интерес субъектов федерации и инвесторов к этому инструменту. Например, в ходе подготовки заявки Ставропольского края на туристско-рекреационную ОЭЗ удалось подписать 40 соглашений о намерениях с потенциальными инвесторами, которые ранее не считали этот регион привлекательным для вложений. Всего же в конкурсе участвовало 28 субъектов федерации. Мировой опыт также свидетельствует об эффективности особых экономических зон.
По мировым меркам российские ОЭЗ обладают относительно малыми налоговыми льготами, поэтому не очень привлекательны для глобальных инвесторов. Фактически, государство снижает только региональные и местные налоги, что делает этот инструмент менее интересным для субъектов федерации. Поэтому представляется необходимым расширить льготные механизмы за счет федеральной части налогов и сборов. Кроме того, резиденты зарубежных ОЭЗ имеют и другие виды поддержки. Им оказывается консультационная помощь, обеспечивается централизованный маркетинг и PR, предоставляется льготное кредитование. В некоторых случаях могут вводиться даже специальные тарифы на ресурсное обеспечение. Например, в китайском Хэйхэ стоимость электроэнергии для промышленных потребителей вдвое ниже, чем в Амурской области, из которой она и поставляется.
В настоящее время критерии отбора заявок на создание особых экономических зон отдают явное предпочтение развитым и динамичным субъектам федерации. Однако мировая практика свидетельствует, что этот механизм, наоборот, максимально эффективен в применении к депрессивным регионам. Он позволяет создать локальную точку роста инвестиционной активности, которая затем оказывает положительное воздействие на всю прилегающую территорию. Для исправления ситуации представляется целесообразным в большей степени сместить подход к оценке заявки от анализа социально-экономического положения региона к рассмотрению самих инвестиционных предложений. Кроме того, желательно отказаться от 50% ограничения федеральной доли в финансировании инфраструктуры ОЭЗ, так как многим регионам обеспечить свою часть бывает не по силам. Еще одна возможность – это проведение отдельных конкурсов на создание ОЭЗ для депрессивных регионов. Например, такой конкурс мог бы быть проведен для Дальнего Востока, которому по результатам нашего анализа почти нереально на равных бороться с регионами европейской части России.
Стоит отметить, что законодательство никак не регламентирует отбор резидентов (инвесторов) в создаваемую особую экономическую зону и распределение между ними земельных участков. Этот вопрос не очень важен для технико-внедренческих и промышленно-производственных ОЭЗ, но в туристско-рекреационных приобретает принципиальное значение, так как для этих целей земельные участки явно не равноценны. Это создает почву для коррупции и вызывает недоверие у потенциальных инвесторов. Причем никаких формальных гарантий и преимуществ не имеют даже инвесторы, подписавшие соглашение о намерениях на стадии разработки заявки. Фактически, любая компания, оказавшая содействие при подготовке проекта ОЭЗ, после победы на конкурсе может быть вообще лишена возможности получения земельного участка.
Вызывает сомнение законодательное требование о создании промышленно-производственных и технико-внедренческих особых экономических зон исключительно на пустых площадках. В российских условиях имеются огромные простаивающие производственные мощности, целые корпуса и заводы. Значительная часть из них находится в приемлемом состоянии. Кроме того, такие площади часто уже имеют инфраструктурное обеспечение. Именно вблизи подобных мощностей концентрируется заметная доля квалифицированной, но неиспользуемой или неэффективно задействованной рабочей силы.
Представляется целесообразным допустить создание ОЭЗ на таких участках, если они обладают урегулированным юридическим статусом и допускают четкое физическое разграничение с окружающей территорией. Это может привести как к экономии бюджетных затрат на инфраструктуру, так и к облегчению для регионов задачи поиска подходящих земельных участков.
Нынешний порядок управления особыми экономическими зонами предполагает избыточную централизацию функций у государственной управляющей компании. К ее ведению относятся все вопросы создания и управления инфраструктурой ОЭЗ. Однако многое из этого вполне может решаться частным бизнесом на коммерческой основе. Например, наиболее затратная часть инфраструктуры – электроснабжение и теплоснабжение – могут создаваться в ОЭЗ на базе автономных источников, которые будут самоокупаемы.
Также экономически выгодными могут быть проекты по водоснабжению, водоотведению, газоснабжению, не говоря уже об услугах связи и уборке мусора. Передавая эти функции частным компаниям, государство может существенно сэкономить на инфраструктурных затратах и ограничиться гораздо меньшим управленческим ресурсом. Избежать рисков монополизма и недоброкачественного оказания услуг можно за счет тарифного регулирования и специальных договорных условий (например, используя концессионные механизмы). Наш опыт подготовки заявок на создание ОЭЗ свидетельствует о высоком интересе инвесторов к таким инфраструктурным проектам.
Отдельного упоминания, безусловно, достойна идея особых экономических зон регионального и муниципального уровня. Как отмечалось выше, основные налоговые льготы федеральное законодательство об ОЭЗ предполагает предоставлять за счет региональных и местных бюджетов. Основной вклад федерального центра – софинансирование строительства инфраструктуры и таможенные льготы. Кроме того, ОЭЗ федерального типа имеют более сильную имиджевую компоненту. Таким образом, регионы могут без существенных потерь самостоятельно создавать ОЭЗ, для чего нет необходимости побеждать на федеральном конкурсе. Это наиболее актуально для проектов, не подразумевающих больших вложений в базовую инфраструктуру, крупных закупок импортного оборудования и уже имеющих потенциальных инвесторов. Для реализации этой идеи необходимо внести соответствующие изменения в региональное законодательство и эффективно организовать разработку и запуск инвестиционных проектов. В качестве хорошего примера в этом смысле можно привести Липецкую область, которая не только выиграла федеральный конкурс по промышленно-производственным ОЭЗ, но и самостоятельно создает особые зоны регионального уровня.
В целом, все описанные замечания вполне можно учесть, так как процесс создания ОЭЗ в России находится только в начальной стадии. Малым является как само количество отобранных проектов, так и срок с момента запуска строительства даже первых из них. Корректировка федерального законодательства, стимулирование регионов к формированию подобных механизмов и более широкое участие частного бизнеса в создании и управлении ОЭЗ позволят придать процессу существенно больший размах и результативность.
Формирование интегрированных структур. В последнее время государство резко усилило активность по созданию или расширению холдингов и других интегрированных структур, включающих некую совокупность предприятий из одной или нескольких смежных отраслей. В наибольшей степени это касается оборонно-промышленного комплекса, но этот процесс заметно затрагивает прочее машиностроение, сырьевые отрасли, СМИ и начинает распространяться на металлургию и транспорт.
Консолидация происходит как путем прямого внесения государственных пакетов акций в капитал головной структуры или проведения сделок по слиянию, так и менее прозрачными способами – покупкой предприятий госкомпаниями (Рособоронэкспорт, Газпром и др.).
Во многих случаях эти процессы можно оценивать позитивно. Восстанавливаются производственные цепочки, увеличиваются инвестиционные возможности, облегчается государственное управление активами, возникают условия для снижения затрат, активизации инновационной деятельности и роста конкурентоспособности в глобальном масштабе. При этом многие интегрированные структуры могут ставить перед собой вполне рыночные задачи.
Формирование интегрированных структур несет риски избыточной монополизации внутреннего рынка. Как показывает российский опыт, в такой ситуации компании редко способны к увеличению глобальной конкурентоспособности, не говоря уже об интересах отечественных потребителей. Вместо повышения собственной эффективности такие гиганты часто концентрируют усилия на лоббировании различных протекционистских мер.
Еще одной серьезной проблемой является ограниченность менеджерского ресурса, имеющегося в распоряжении государственных структур. При увеличении роли этого сегмента экономики кадровые вопросы решать будет все сложнее.
«Принудительная» интеграция должна, в основном, касаться высокотехнологичных компаний и узкого перечня стратегических предприятий. Но даже в этих сегментах целесообразно планировать последующее более значимое участие частного капитала.
Концепция государственно-частного партнерства в Российской Федерации еще находится в стадии формирования, и, возможно, данные правовые формы также станут хорошим инструментом реализации государственно-частных партнерств в нашей стране.
Основные нормативные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства:
- Постановление Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. N 815 «Об утверждении Правил предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»
- Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. №134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»
- Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2005 года № 115 ФЗ «О концессионных соглашениях»
- Федеральный закон Российской Федерации от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации»
- Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» |
